Die Regresshaftung der Mitglieder kommunaler Selbstverwaltungsorgane

 

Wegen des Grundsatzes der Indemnität (Art. 46 Abs. 1 GG) findet gegen Abgeordnete grundsätzlich kein Rückgriff statt (Ossenbühl/Cornils (Staatshaftungsrecht), S. 119 m. w. N.). Regressklagen gegen Mitglieder der gesetzgebenden Körperschaften des Bundes und der Länder sind daher, sollte es überhaupt zu einer Amtshaftung wegen legislativen Unrechts im Außenverhältnis kommen, regelmäßig aussichtslos.

Die kommunalen Kollegialorgane Gemeinderat, Kreis- und Bezirkstag stellen demgegenüber keine Parlamente und damit Gesetzgebungsorgane dar, sondern sind Verwaltungsorgane ihrer Körperschaft. Ihre Mitglieder sind daher keine Abgeordneten, sondern Beamte im haftungsrechtlichen Sinn, die grundsätzlich regresspflichtig sind. Der Rückgriff ist aber auch hier in einigen Fällen beschränkt.

Rechtsgrundlage

Gemeinderatsmitglieder und Kreisräte sind zwar Beamte im haftungsrechtlichen, nicht aber im statusrechtlichen Sinn der Beamtengesetze. Die beamtenrechtlichen Rückgriffsvorschriften sind deshalb weder direkt noch entsprechend anwendbar. Rückgriffsansprüche können daher nur auf der Grundlage von speziellen gemeinderechtlichen Vorschriften geltend gemacht werden. Fehlen derartige kommunalrechtliche Vorschriften ganz oder erfassen sie selbständige Einzelhandlungen von Mitgliedern nicht, ist die Innenhaftung ausgeschlossen (Brüning, Rdn. 133; a. A. Hüttenbrink, DVBl 1981, 989, 991, der das Rechtsverhältnis des einzelnen Mitglieds zur Körperschaft als öffentlich-rechtliches Schuldverhältnis versteht, mit der Folge der Haftung entsprechend § 280 BGB).

In Bayern bestimmt etwa Art. 20 Abs. 4 Satz 2 BayGO, dass sich die Haftung gegenüber der Gemeinde nach den für den ersten Bürgermeister geltenden Vorschriften und damit nach Art. 49 BayKWBG (Gesetz über kommunale Wahlbeamte) bestimmt und nur eintritt, wenn Vorsatz oder grobe Fahrlässigkeit zur Last liegt. Die Vorschrift ist jedoch im Zusammenhang mit Art. 51 Abs. 2 BayGO (Gleich lautende Vorschrift in Art. 45 Abs. 2 BayLKrO ) zu sehen. Danach besteht eine Haftungsfreistellung des Mitglieds für sein Abstimmungsverhalten, soweit der Schaden auf dem Abstimmungsverhalten beruht und keine vorsätzliche Pflichtverletzung vorliegt. Es ist jedoch umstritten, ob Art. 51 Abs. 2 BayGO auf den Rückgriffsanspruch im Innenverhältnis anwendbar ist (zweifelnd Widtmann/Grasser, Art. 20 BayGO, Rdn. 12; BayVGH BayVBl. 1986, 726; dafür Hillermeier, S. 166; Brüning, Rdn. 140; v. Klitzing, BayBgm. 1986, 60). Sicherheitshalber sollten Gemeinderatsmitglieder daher unterstellen, dass sie auch bei grober Fahrlässigkeit in Regress genommen werden könnten.

Kausalität

Dem einzelnen Mitglied ist ein rechtswidriger Beschluss eines Kollegialorgans dann zuzurechnen, wenn er diesem zugestimmt hat. Auf die Mehrheitsverhältnisse bei der Beschlussfassung kommt es nicht an, da nach den Grundsätzen der kumulativen Kausalität Ursächlichkeit auch dann besteht, wenn mehrere, unabhängig voneinander vorgenommene Handlungen den Erfolg erst durch ihr Zusammentreffen herbeigeführt haben (BGHSt 37, 106).

Bei Stimmenthaltung ist eine Kausalität erst dann zu bejahen, wenn der konkrete Beschluss bei pflichtgemäßem Abstimmungsverhalten der betreffenden Mitglieder nicht zustande gekommen wäre. Dafür muss nachgewiesen werden, dass der rechtswidrige Beschluss bei pflichtgemäßer Teilnahme des betreffenden Mitglieds an der Beratung und Abstimmung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht gefasst worden wäre.

Verschulden

Ein Rückgriff kommt schließlich nur bei Vorsatz und, sofern man der Auffassung folgt, dass Art. 20 BayGO durch Art. 51 BayGO nicht verdrängt wird, bei grober Fahrlässigkeit in Betracht.

 

Für vorsätzliches Handeln genügt bereits ein Eventualvorsatz, der insbesondere dann vorliegt, wenn trotz Warnung der Verwaltung vor der (tatsächlichen) Rechtswidrigkeit der Entscheidung ein entsprechender Beschluss gefasst wird und hierfür sachfremde Erwägungen oder der bewusste Verzicht auf eigene Überlegungen maßgeblich gewesen sind.

Grobe Fahrlässigkeit im Sinne von Art. 20 BayGO liegt dagegen vor, wenn das Abstimmungsverhalten auf rechtlich nicht einmal auch nur gerade noch vertretbaren und nicht einmal im Ansatz nachvollziehbaren Gründen beruht (Mader, BayVBl. 1999, 168, 175).